Россия без "матрешек"
|
|
Источник: Финанс №16 (153)
Автор: Александр Попов
Ньюсмейкер от РБС: Калинин А.М. - консультант отдела организации управления департамента консалтинга ЗАО "АКГ "РБС"
Дата: 24/04/2006 |
| |
Стимулы. Проблему "матрешечных" регионов федеральный центр решает путем выделения укрупняющимся субъектам денег на развитие инфраструктуры и социальной сферы. Инвестиции государства - пока единственный реальный экономический эффект от объединений.
Пробелы федерализма.
От советского прошлого России досталась довольно сложная
территориальная структура: 21 республика, 49 областей, 10 автономных округов,
шесть краев, два города федерального подчинения - Москва и Санкт-Петербург и
одна автономная область. Самой большой нелепостью до недавних пор оставались
"регионы-матрешки" - территории, в которые входили де-юре равноправные им
автономные округа (АО). За редким исключением (Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский
АО) автономии остались дотационными, полностью замкнутыми на материнские
регионы. Существование "матрешек" не только создавало дополнительную нагрузку на
федеральный бюджет, но и порождало массу нелепых правовых коллизий. Например,
жители автономий должны были выбирать и собственных руководителей, и
губернаторов территорий. Однако решения последних для округа не были
легитимными. Соперничество двух администраций принимало и довольно комичные
формы. Когда Пермская область решила перейти в другой временной пояс, власти
соседнего Коми-Пермяцкого округа наотрез отказались сделать то же самое. Часовой
конфликт пришлось разрешать Москве.
Неудивительно, что центр давно стремился покончить с "матрешками". Конституцию
менять не стали, выбрав непростой способ укрупнения регионов, юридически
прописанный в законе "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в
ее составе нового субъекта" (принят в конце 2001 года). Сначала автономии просто
лишили финансовой базы для существования. Все расходные полномочия, а вместе с
ними и доходные источники были переданы "материнским" регионам. Таким образом
состоялось финансовое объединение территорий. Оставалось только закрепить это
положение политически, то есть провести референдумы.
Легко сказать, сложно сделать. Любой референдум - это непростое согласование
интересов региональных элит и местных предпринимателей, а также ФПГ, ведущих
бизнес в том или ином субъекте. Поэтому процесс укрупнения регионов идет
довольно медленно. Тем не менее в России прошло уже четыре успешных референдума.
Первыми объединились Пермская область и Коми-Пермяцкий округ. "Глас народа" там
прозвучал в 2003 году, а 1 декабря 2005 года на карте официально появился
Пермский край. Красноярский край, Таймыр и Эвенкия станут едиными в 2007 году.
Камчатский край, слитый из одноименной области и Корякского АО, обретет все
права в 2008 году. Последний успешный референдум прошел 16 апреля в Иркутской
области и Усть-Ордынском Бурятском АО.
Чтобы подтолкнуть губернаторов к укрупнению, президент подписывал специальные
указы, которые гарантировали в случае успешного народного волеизъявления
государственные инвестиции в развитие инфраструктуры и социальной сферы нового
региона. Кроме того, на переходный период (до формирования органов власти нового
субъекта), занимающий обычно два-три года, в регионах сохранялся привычный
уровень бюджетной обеспеченности.
Но госинвестиции - не только метод стимулирования местных элит. Для этого у
центра, особенно после отмены выборов губернаторов, есть менее дорогостоящие
приемы. Очевидно, что деньги федерального бюджета предназначались и для того,
чтобы создать стимулы для развития местной экономики, чтобы в перспективе
нивелировать высокую дотационность территорий. "Во всех округах уровень
экономического развития на порядок ниже, чем в "материнских" регионах. Зачем
последним просто так брать на буксир дотационный округ? Государство гарантирует
ему помощь, и это становится лишним поводом укрупняться, - говорит научный
руководитель Института региональной политики Ольга Кузнецова. - Кроме того, кому
больше всего нужно объединение - регионам или федеральному центру? Не хочу
говорить, что федерации оно нужнее, но поскольку центр сильно в этом
заинтересован, он и оказывает поддержку".
Что же было обещано новым регионам? Объединенному Пермскому краю - строительство
газопровода, автомобильных дорог и мостового перехода через реку Кама у Перми.
По оценкам экспертов, общий объем финансирования проектов должен составить около
12 млрд рублей. Кроме того, объединение в данном случае преследовало реальный
экономический интерес. Лесоперерабатывающие предприятия области получали
беспрепятственный доступ к лесным богатствам округа.
Еще более весомый экономический эффект должно дать объединение Красноярского
края, Таймыра и Эвенкии. Впрочем, потенциал автономий в данном случае
действительно впечатляет. По экспертным оценкам, запасы каменного угля на
Таймыре превышают 90 млрд тонн, а нефти - 27 млрд тонн. Эвенкия богата углем
(общие ресурсы - 750 млрд тонн), а также нефтью и газом (более 1 млрд тонн).
Неудивительно поэтому, что бывший гендиректор "Норникеля" красноярский
губернатор Александр Хлопонин просто использовал "поглощение" округов для того,
чтобы совместить интересы крупного бизнеса и государства. Инвестиционную
программу он не без оснований назвал "второй индустриализацией Сибири".
Только один мегапроект - развитие зоны Нижнего Приангарья - оценен в $6 млрд, из
которых доля государства составит $807 млн. В его рамках запланировано освоение
Ванкорского нефтегазового месторождения (этот проект уже реализует "Роснефть") и
завершение возведения Богучанской ГЭС. РАО "ЕЭС России" пообещало достроить
станцию за три года, вложив $1,7 млрд. Государство инвестирует $340 млн в
очищение зоны затопления от поселков и вырубку леса. До 2010 года федеральный
центр также проведет реконструкцию взлетно-посадочных полос аэропортов в
Красноярске и Хатанге, построит первую очередь транспортного обхода Красноярска
с мостовым переходом через реку Енисей, а также первую очередь автомобильной
дороги Канск - Абан - Богучаны.
"В данных двух случаях произошел просто обмен природных ресурсов, которыми
богаты округа, на финансовые ресурсы Красноярского края и Пермской области", -
считает Ольга Кузнецова. В двух других случаях, по ее мнению, объединение
базировалось, скорее, на общих инфраструктурных проектах. Так, в Камчатском крае
государство поддержит развитие малой энергетики, построит автомобильную дорогу
Мильково - Ключи - Усть-Камчатск и аэропорт в поселке Палана, завершит
реконструкцию морского вокзала в Петропавловске-Камчатском, а также переселит
людей из ветхого и аварийного жилфонда. Правда, по оценке нового полпреда
президента в Дальневосточном ФО Камиля Ицхакова, указ президента на территории
области пока не выполняется.
Последним объединившимся - Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому округу
- президентским указом гарантировано строительство школ, больниц, детских домов.
Центр поможет построить мост через реку Ангара в Иркутске и транспортный обход
города с мостом через реку Иркут.
Впрочем, если Камчатка за счет слияния с Корякией получала полный контроль над
рыбной отраслью округа, то в случае с Иркутском и Усть-Ордой объединение реально
носило чисто "технический" характер. Автономия существовала внутри самой
области, что само по себе было нелепо. Реализация масштабных инвестиционных
проектов совершенно не зависит от объединения, что понимают и областные власти.
Они уже одобрили проект по развитию Ковыктинского месторождения, предложенный
ТНК-ВР. Только он способен принести иркутской экономике $18 млрд инвестиций и
обеспечить около $1 млрд дополнительных налоговых поступлений в региональную
казну.
Эффект не очевиден.
По оценкам Института региональной политики, укрупнение имеет
как минимум два универсальных преимущества. Во-первых, за счет слияния
административного ресурса сокращаются издержки на управление. Правда, вряд ли
это приведет к сокращению бюрократического аппарата. Так, в результате
перестройки правительства количество чиновников только возросло. "Выигрыш - на
экономии масштаба деятельности, то есть на системе управления издержками и
распределения средств", - уверен гендиректор Банковского дома "Лугинин и
партнеры" Вячеслав Лугинин.
Во-вторых, ликвидация территориальных границ поможет снять многочисленные
административные барьеры. "За счет объединения будет приведен в соответствие
набор определенных стандартов в налогообложении, администрировании и т. д. На
территории нового субъекта будет действовать единое законодательство", - говорит
аналитик компании "Развитие бизнес-систем" Алексей Калинин.
Специалисты отмечают и другие преимущества. Так, по мнению президента
Инвестсбербанка Павла Бойко, крупному региону будет легче выйти на рынок
долгового заимствования и привлечь деньги на более выгодных условиях. Тем не
менее в целом для развития региональной экономики укрупнение несет достаточно
эфемерные преимущества. И уж точно не гарантирует моментального и взрывного
роста. Единственным реальным экономическим эффектом от объединения пока остаются
федеральные инвестиции.
Впрочем, губернаторам оставшихся "матрешек" не стоит рассчитывать на продолжение
игры "инвестиции в обмен на объединение". В ближайшие два года процесс слияния
территорий вряд ли будет ускоряться. Объединять Алтайский край и Республику
Алтай, Адыгею с Краснодарским краем, Хабаровский край с Еврейской АО,
Архангельскую область с Республикой Коми будет следующий глава государства. Но
вряд ли новый президент сможет присоединить богатые и вполне самодостаточные
Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа к Тюменской области. Эти автономии
будут стоять до последнего. Впрочем, так или иначе, всего через несколько лет
карта России будет сильно перекроена. Тогда и станет очевидно, стоила ли овчинка
выделки.
