Формирование благоприятного климата по привлечению инвестиций в коммунальную инфраструктуру

В настоящее время износ коммунальной инфраструктуры составляет более 60 %, около четверти основных фондов полностью отслужило свой срок. За 10 лет количество аварий выросло примерно в 5 раз и составляет до 70 аварий на 100 км сетей водоснабжения и 200 аварий на 100 км сетей теплоснабжения.

Высокая степень износа основных фондов по генерирующему и сетевому оборудованию, низкий уровень эксплуатации, неэффективная работа предприятий жилищно-коммунального комплекса вызывают разбалансированность отрасли.

Проблема модернизации коммунальной инфраструктуры в настоящее время стоит крайне остро как на региональном уровне, так и перед органами муниципальной власти, на которых возложено бремя ответственности за обеспечение населения коммунальными ресурсами. Проблемы, накопившиеся в жилищно-коммунальном хозяйстве, требуют неотложных решений.

Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры, связана с реконструкцией существующих объектов (с высоким уровнем износа) и строительством новых объектов, направленных на их замену.

Основными задачами модернизации являются:

• повышение эффективности управления объектами коммунальной инфраструктуры;
• привлечение средств внебюджетных источников для финансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, в том числе для развития концессионных механизмов и кредитования указанных проектов.

Модернизация коммунальной инфраструктуры должна основываться на следующих базовых принципах:

• софинансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры с привлечением бюджетных средств и внебюджетных источников;
• развитие различных форм государственно-частного партнерства с целью привлечения средств внебюджетных источников для финансирования проектов модернизации.

Развитие государственного частного партнерства - одно из приоритетных направлений модернизации коммунальной инфраструктуры.

Сегодня это признают все, в т.ч. и государство. Не случайно реализация приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье – гражданам России" предполагает весомое участие частного капитала, для чего нужно создать определенные условия. Это самое важное из всего, что предстоит сделать по реформированию ЖКХ.

Основная функциональная нагрузка и ответственность, которая должна быть возложена на бизнес в коммунальном комплексе, заключается в том, что частные компании должны быть посредниками между производителями ресурсов и потребителями услуг. Чтобы частный бизнес пришел в отрасль, ему требуются определенные гарантии: политическая стабильность, сбалансированные риски, приемлемая доходность.

Политическая стабильность подразумевает не только преемственность политического курса, но также неизменность правил игры. Специфика большинства проектов жилищно-коммунального комплекса заключается в том, что срок их окупаемости часто превышает длительность нахождения у власти конкретных лиц из муниципального, регионального или федерального руководства. Соответственно, инвесторам нужно обеспечить гарантии выполнения принятых властями решений независимо от персоналий, занимающих те или иные посты.

Риски должны быть сбалансированными, т.е. адекватно распределенными между участниками сделок; структуры сделок - прозрачными. Нельзя, например, допускать, чтобы риски концентрировались в бизнесе – свою часть ответственности должна нести и власть.

Что касается доходов (прибыли), то здесь необходима осознанная, экономически обоснованная и стабильная тарифная политика со стороны государства. Нельзя, чтобы популистские задачи, пусть даже обусловленные важными обстоятельствами политической конъюнктуры, имели определяющего влияния на установление тарифов. Таким образом, главным содержанием нынешнего этапа реформирования ЖКХ должно быть создание условий для массового вовлечения бизнеса. К сожалению, до сих пор реализуются лишь единичные пилотные проекты.

Привлечение инвестиций сдерживается работой в отрасли убыточных МУПов и ГУПов. Необходимо раз и навсегда решить вопрос их реорганизации и приватизации. Разработка предложений по обязательному принятию решения (приватизации, ликвидации, передаче в концессию, план мероприятий и т.д.) органом местного самоуправления в части предприятий коммунального комплекса, имеющих отрицательный финансовый результат, - шаг по привлечению инвестиций в коммунальную инфраструктуру.

Бизнес, действительно, часто просто не пускают в ЖКХ. Власть, МУПы, определенным образом сложившиеся интересы и отношения, коррупционные схемы тормозят привлечение инвестиций в ЖКХ. Чтобы вырваться из этого порочного круга, нужно создать соответствующие финансовые инструменты и организационно-правовые условия, а именно:

• корректирование подхода к тарифной политике с ориентацией на население со средним уровнем доходов, а не на слабейшие слои населения, в отношении которых должно осуществляться адресное дотирование;
• гарантии неизменности подписанного между сторонами тарифного соглашения, что, в свою очередь, создаст предпосылку для использования бизнесом кредитных ресурсов;
• прозрачность движения денежных потоков, в основе которой лежат технические меры по внедрению систем учета и диспетчеризации.

Тогда можно будет всерьез говорить о модернизации, внедрении нового оборудования и современных технологий – как производственных, так и управленческих. Государство не в состоянии все это организовать и финансировать, но оно может и должно создать такие условия, в которых эти функции возьмет на себя и успешно осуществит частный бизнес.

Сотрудничество органов власти и частного бизнеса в сфере реформирования и модернизации ЖКХ возможно при использовании различных правовых и финансовых механизмов на тех или иных условиях.

В мировой практике выделяют несколько форм государственно-частного партнерств:

• сервисный контракт (подрядный договор);
• договор на управление;
• договор аренды;
• концессия, включая соглашения, традиционно обозначаемые латинскими аббревиатурами ВОТ (build, operate, transfer - в русском переводе "строительство, эксплуатация, передача") и BOOT (build, own, operate, transfer - в русском переводе "строительство, собственность, эксплуатация, передача");
• полная приватизация, включая схемы BOO (building, operation, own - в русском переводе "строительство, эксплуатация, собственность").

Эти формы партнерства различаются уровнем распределения рисков между партнерами. Риск возрастает от первой к последней форме, соответственно нарастает управленческая и инвестиционная ответственность частного сектора.

Сегодня в России сложилась определенная практика реализации инвестиционных проектов по строительству и реконструкции объектов ЖКХ, а именно:

• заключение с инвестором долгосрочных договоров аренды на условиях модернизации арендуемого имущества (концессия);
• создание совместно с инвестором управляющих компаний;
• заключение договора подряда на реконструкцию и строительство (на условиях ВОТ и ROТ );
• заключение инвестиционных контрактов.

Государство, приняв на нормативном уровне правила взаимоотношения бизнеса и органов власти (Федеральный закон от 05.08.05 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" и постановления Правительства РФ от 05.12.06 № 748 "Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении систем коммунальной инфраструктуры"), должно создать условия для прихода частного инвестора как в сферу жилищно-коммунального комплекса, так и в сферу развития территорий. Но принятие нормативной базы не нашло применения на местах. Первые шаги по его применению выявили ряд нестыковок технического характера, которые приводят к затруднению использования данной формы государственного частного партнерства.

Согласно договору концессии, частный оператор получает во владение государственные или муниципальные инфраструктурные объекты с целью предоставления публичных услуг оговоренного в договоре качества. Важным содержательным моментом договора концессии является принятие концессионером определенных финансовых обязательств по инвестированию в инфраструктурные системы. Таким образом, в рамках договора концессии частный бизнес принимает на себя все три группы рисков: коммерческие и инвестиционные риски, а также риски, связанные с управлением инфраструктурой и обеспечением ее работоспособности.

Важным фактором, определяющим целесообразность заключения концессионных соглашений, является необходимость привлечения больших инвестиционных ресурсов в модернизацию и развитие коммунальной инфраструктуры при ограниченности бюджетных средств.

Очевидно, что интерес бизнеса к подобным контрактам возможен только в том случае, если они (с приемлемыми рисками) позволяют обеспечить необходимую норму доходности на вложенный капитал. Концессионные соглашения должны быть достаточно длительными для обеспечения возврата вложенных инвестиций. Срок действия контрактов концессии варьируется от 10 до 30 лет.

Основная особенность концессии (в отличие от других вариантов реализации инвестиционных проектов) заключается в том, что у инвестора-концессионера не возникает права собственности на объект концессионного соглашения. На любом этапе исполнения концессионного соглашения создаваемое имущество является (государственной) муниципальной собственностью, а инвестор получает право эксплуатации объекта на определенный срок.

Законом о концессиях предусмотрены гарантии соблюдения прав как концедента – муниципального образования, так и концессионера-инвестора:

Гарантии соблюдения прав концедента	Гарантии деятельности концессионера
Запрет на передачу объекта концессионного соглашения в залог или отчуждение. Запрет на изменение целевого назначения реконструируемого объекта концессионного соглашения. Право на осуществление контроля за исполнением концессионного соглашения.	Концедент не вправе вмешиваться в осуществление хозяйственной деятельности концессионера. Обязательное предоставление земельных участков, необходимых для исполнения концессионного соглашения. Расторжение концессионного соглашения только в судебном порядке.

Несмотря на достаточно детальное регулирование порядка заключения, исполнения и прекращения концессионного соглашения Закон о концессиях представляет собой определенные сложности.

При заключении и исполнении концессионного соглашения возможны проблемы:

- с оформлением объекта концессии. Практика работы с муниципальными унитарными предприятиями коммунального хозяйства, органами местного управления, федеральными унитарными предприятиями, готовящимися к приватизации, позволяет утверждать, что повсеместно отсутствует регистрация прав собственности на объекты недвижимости. Поэтому при определении объекта концессионного соглашения (состава имущества) необходимо учитывать наличие государственной регистрации прав на имущество. Целесообразно разработать и закрепить в концессионном соглашении этапность передачи имущества, основываясь на данных о государственной регистрации прав и исключая риски дестабилизации существующей системы обеспечения города коммунальными услугами;

- с оценкой объекта концессионного соглашения. Федеральные законы № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" и № 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" не содержат нормы прямого действия, обязывающей проводить оценку объекта концессионного соглашения. Ст. 8 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" содержит требования о проведении обязательной оценки стоимости муниципального имущества, подлежащего передаче в аренду, доверительное управление. При передаче имущества в концессию целесообразно рассмотреть вопрос о необходимости проведения оценки объекта концессионного соглашения;

- с изъятием объекта концессии в казну. Нужно, чтобы объект концессии, подлежащий реконструкции, был свободен от прав третьих лиц на момент заключения концессионного соглашения, в частности, не находился в хозяйственном ведении или оперативном управлении унитарного предприятия, из-за чего и возникает необходимость изъятия объекта в казну. Такое изъятие может быть оспорено по различным основаниям, в связи с чем у инвестора возникает риск признания концессионного соглашения недействительным.

- с разграничением права муниципальной и частной собственности в едином имущественном комплексе. В соответствии с п.1 ст. 3 Закона о концессиях по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту).

Пунктом 1 ст. 4 Закона также определены виды имущественных комплексов, в состав которых может входить недвижимое имущество – объект концессионного соглашения, т.е. объект концессии – это недвижимое имущество, соответственно, только создаваемое или реконструируемое недвижимое имущество является муниципальной собственностью.

Все движимое имущество (например, оборудование), приобретаемое Концессинером в процессе модернизации объекта концессионного соглашения, будет является собственностью концессионера. На него не распространяются ограничения по отчуждению, залогу, обращению взыскания, что может влиять на осуществление деятельности в целом;

- с определением механизма формирования и установления цен (тарифов). Проблемой при реализации частно-государственного партнерства является и тарифное регулирование в соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ. Не установлены гарантии концессионера (инвестора) по установлению тарифов с учетом инвестиционной составляющей и порядка учета в тарифе на период окупаемости проекта экономического эффекта, достигнутого в результате применения инвестором энегосберегающих технологий и эффективных способов управления. Существующая тарифная политика и длительные сроки окупаемости проектов не позволяют инвестору эффективно оборачивать используемые инвестиционные средства.

Применяемая технология расчета тарифов на основе экстраполяции не позволяет оператору получать экономическую выгоду от сокращения эксплуатационных затрат. Традиционный подход препятствует как эффективному ресурсосбережению, так и в целом привлечению частного бизнеса, его участию в проектах модернизации коммунальной инфраструктуры.

Заключение концессионного соглашения возлагает на концессионера обязанность провести реконструкцию, модернизацию объекта концессионного соглашения за счет собственных средств. Возврат инвестиций осуществляется путем включения в тариф на оказание услуг потребителям инвестиционной составляющей.

Определенные сложности возможны и при включении инвестиционной составляющей в полном объеме в утверждаемый тариф, установлении индексов максимально возможного изменения тарифов на услуги организации коммунального комплекса федеральными органами исполнительной власти (ФСТ России). Расчет инвестиционной составляющей, а также прогнозирование величины максимального коэффициента влияют на срок заключения концессионного соглашения.

Понимания значение, глубину и сложность решаемых задач, связанных с заключением концессионного соглашения в сфере ЖКХ, необходимо учитывать сезонность работы предприятия и подготовку города к отопительному периоду. При этом важны следующие ключевые правовые аспекты заключения концессионных соглашений:

• необходимость государственной регистрации права муниципальной собственности на объект концессионного соглашения;
• обязательная государственная регистрация права владения и пользования концессионера объектом концессионного соглашения в качестве обременения права собственности концедента;
• обязательное проведение открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения;
• обязательное установление концессионной платы;
• конкурсная документация, содержащая технико-экономические показатели объекта концессионного соглашения.

Мы убеждены, что администрация города должна использовать концессии для реализации инвестиционных проектов в сфере ЖКХ, руководствуясь следующими принципами:

• исключением рисков дестабилизации существующей системы обеспечения города коммунальными услугами;
• соблюдение интересов действующих коммунальных предприятий при определении объема предоставляемых концессионеру прав;
• реализацией инвестиционных проектов посредством заключения концессионных соглашений на основании разработанных программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования и инвестиционных программ предприятий ЖКХ;
• соблюдением баланса интересов концедента и концессионера, предоставление концессионеру гарантий его деятельности наравне с действующими предприятиями ЖКХ. необходимость государственной регистрации права муниципальной собственности на объект концессионного соглашения;
• обязательная государственная регистрация права владения и пользования концессионера объектом концессионного соглашения в качестве обременения права собственности концедента;
• обязательное проведение открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения;
• обязательное установление концессионной платы;
• конкурсная документация, содержащая технико-экономические показатели объекта концессионного соглашения.
• Мы убеждены, что администрация города должна использовать концессии для реализации инвестиционных проектов в сфере ЖКХ, руководствуясь следующими принципами:
• исключением рисков дестабилизации существующей системы обеспечения города коммунальными услугами;
• соблюдение интересов действующих коммунальных предприятий при определении объема предоставляемых концессионеру прав;
• реализацией инвестиционных проектов посредством заключения концессионных соглашений на основании разработанных программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования и инвестиционных программ предприятий ЖКХ;
• соблюдением баланса интересов концедента и концессионера, предоставление концессионеру гарантий его деятельности наравне с действующими предприятиями ЖКХ.