Старая песня

Анализ социально-экономических показателей в текущем году показывает, что неравномерность в развитии субъектов РФ продолжает сохраняться, а проводимая политика межбюджетных отношений не обеспечивает в должной степени снижения дифференциации социально-экономического развития регионов», — констатировали специалисты Минрегиона.

Межбюджетные отношения в России давно критикуются как на местах, так и в центре. Регионы выступают за изменение методики расчетов, при которой чем лучше регион развивается, тем меньше помощи из центра получает. Критикуют на местах и сложившуюся систему налоговых сборов, при которой самые крупные налоги (на добавленную стоимость и на прибыль) либо целиком, либо большей частью уходят в центр. Регионам же остаются труднособираемые или малообъемные налоги. В итоге на периферии пропадает и так не слишком большой интерес к собственному развитию. Зачем губернатору или мэру напрягаться? Станет хорошо работать – все доходы уйдут в центр, да еще и дотаций лишат, объявив возглавляемую им окраину донором. Лучше сидеть тихо и получать стабильную копейку из Москвы.

Но самую большую критику уже много лет вызывает базовая основа межбюджетных отношений. В России они направлены на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, а не на стимулирование их развития. Впрочем, до сих пор любая критика этой политики разбивалась о железобетонную позицию главы Минфина Алексея Кудрина. В одном из собственных интервью министр финансов вообще высокомерно заявил оппонентам, что лучше всех знает, какая бюджетная политика нужна России.

В Минрегионе же подсчитали, что в результате проводимой государством бюджетной политики только 16 регионов из 87 в ближайшие годы смогут уйти от дотационности. Среди счастливчиков – две столицы (Москва и Санкт-Петербург), Ямало-Ненецкий, Ненецкий, Агинский Бурятский и Ханты-Мансийский автономные округа, Пермский край, Республика Коми, а также Тюменская, Самарская, Липецкая, Вологодская, Свердловская, Ленинградская, Ярославская, Челябинская и Оренбургская области. Причина их везучести – уже демонстрируемые показатели бюджетного процесса: в 2006 году они имели в консолидированных доходах своих бюджетов менее 10% федеральных средств. Остальным регионам сделать это будет гораздо труднее. Так, 37 регионов получили в прошлом году из федеральной казны от 10% до 30% своего бюджета. Более чем на треть зависят от Москвы Приморский и Ставропольский края, Республики Чувашия и Саха (Якутия), а также шесть областей – Псковская, Ульяновская, Амурская, Ивановская, Брянская и Тамбовская. В Алтайском крае, Республиках Марий Эл, Бурятии, Калмыкии, Чукотском АО, Пензенской, Курганской, Магаданской, Читинской, Камчатской областях, а также в Еврейской АО финансовая помощь из центра составила от 40% до 60%. Оставшиеся регионы вообще без федеральных дотаций не проживут. В Тыве, Дагестане, Кабардино-Балкарии помощь госказны превышает 70%, а в Чечне и Ингушетии – 80% от собственных доходов бюджета.

Отметим, что федеральная поддержка территориальных бюджетов в России осуществляется с помощью разных инструментов. Но основной формой предоставления финансовой помощи по-прежнему остаются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, перечисляемые из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. В структуре бюджетных фондов этот занимает самое большое место: в 2006 году фонд был утвержден в размере 228,2 млрд рублей. За период январь-октябрь 2006 года из этого фонда субъектам было перечислено дотаций в объеме 201,7 млрд рублей (88,4%). В 2007 году объем межбюджетных трансфертов увеличен по сравнению с 2006 годом на 31,4% то есть 187,4 млрд рублей.

Решение проблемы межбюджетных отношений в Минрегионе видят с двух сторон: идеологической и практической. В плоскости идеологии здесь считают, что бюджет РФ станет реальным «инструментом государственной политики по реализации поставленных государством целей и задач» только при условии, что в стране будет принята «долгосрочная стратегия или программа социально-экономического развития, с едиными приоритетными и национальными целями, в соответствии с которыми в дальнейшем действуют различные ведомства». Дальше идет самое интересное. «В настоящее время отдельные ведомства сами себе формулируют цели своей деятельности. Главные распорядители бюджетных средств не всегда понимают и правильно оценивают истинную задачу своей деятельности. Среднесрочные финансовые планы составляются субъектами РФ отдельно от собственных стратегий социально-экономического развития. На федеральном уровне также нет примера, который показал бы, каким образом это должно быть взаимосвязано», — отмечается в пресс-релизе.

С точки зрения практической ведомство Владимира Яковлева, с одной стороны, делает реверанс в сторону Минфина. В пресс-релизе подчеркивается, что «бюджетирование, ориентированное на результат», которое уже в течение нескольких лет используется в бюджетном процессе с подачи как раз финансового ведомства, тормозится. «Упор с самого начала был сделан на формулирование целей и задач. Однако тому, каким образом можно измерить эффективность их достижения и результативность расходования бюджетных средств, достаточного внимания уделено не было», — отмечают специалисты Минрегиона. И предлагают простой путь: законодательно установить минимальный уровень бюджетной обеспеченности регионов.

Специалисты оценили данные выпады Минрегиона двояко. С одной стороны, идеологическая суть пресс-релиза очевидна даже не искушенному в аппаратных раскладах наблюдателю. Со дня своего создания в 2004 году Министерство регионального развития было по сути ущербным ведомством. Во-первых, все значимые полномочия и административные рычаги были изначально сосредоточены в других руках, в частности в Минэкономразвития и Минфине. Во-вторых, личность руководителя министерства, которым был назначен Владимир Яковлев, показала отношение к ведомству президента страны. Ни для кого не секрет, что Яковлев – человек, мягко говоря, не совсем из команды Владимира Путина. «Не исключено, что с помощью публикации такой статистики Минрегион просто пытается нарастить свой аппаратный вес, доказать, что разброс полномочий по министерствам – неправильное явление, надо все консолидировать в одном ведомстве, — предполагает аналитик Института региональной политики Анна Осетрова. – Кроме того, Минрегион является куратором жилищного нацпроекта, изначально провального. Не исключено, что таким образом министерство пытается доказать свое прямое предназначение и как-то реабилитироваться на «жилищном» фоне».

А старший консультант отдела государственного управления департамента консалтинга ЗАО «Аудиторско-консультационная группа «Развитие бизнес-систем„» Алексей Калинин считает, что «критика Минфина именно сейчас связана с началом работы над бюджетом-2008. Как раз сейчас начинается процесс, завершаемый в августе разработкой собственно бюджета».

Впрочем, если попытка аппаратной борьбы с Минфином еще и выглядит вполне достойно (справедливости ради стоит признать, что Минрегион действительно не имеет полномочий даже по утверждению стратегий развития регионов. Здесь они только рассматриваются и рекомендуются, а утверждает эти документы Минэкономразвития), то предложенные инструменты – достаточно невнятно и отдают популизмом. Например, введение уровня минимальной бюджетной обеспеченности вызывает большие вопросы. «Этот показатель уже давно используется в качестве инструмента распределения средств финансового фонда поддержки субъектов РФ, — говорит Алексей Калинин. – Попытка установить его на более высоком уровне или даже закрепить законодательно приведет в нынешних условиях лишь к увеличению объемов перераспределяемых средств, никак не решив проблему неспособности многих субъектов обеспечить (в силу объективных причин) достаточный уровень доходов региональных бюджетов».

«Политика выравнивания бюджетной обеспеченности, проводимая сегодня Минфином, для такой страны, как Россия, является наиболее приемлемой. Однако эти процессы нужно сочетать со стимулированием развития регионов-доноров, или локомотивов роста. У нас же такой поддержки практически нет», — сетует Анна Осетрова. И приводит цифры. Если на дотации реципиентам в будущем году федеральный бюджет выделит, как это уже было сказано выше, более 350 млрд рублей, то на поддержку регионов, успешно развивающих собственную доходную базу, будет выделено всего 9 млрд рублей. Регионы-доноры же, как известно, при существующих порядках не получают ничего. «В идеале фонд дотаций и фонд стимулирования должны быть равны друг другу», — подчеркивает Осетрова.

Ясно одно. При нынешнем руководстве Минфина никаких изменений политики межбюджетных отношений ждать не следует. Не для того Алексей Кудрин все эти годы ее планомерно и целенаправленно создавал. С трудом верится и в то, что ведомство Владимира Яковлева сумеет нарастить собственный административный вес. Так что все будет по-старому. Во всяком случае до 2008 года.