Структурная реформа железнодорожного транспорта: подходы к правовому обеспечению. (Версия для печати)

Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте заложила правовые и экономические предпосылки реформирования отрасли.

Дадим следующее определение структурной реформы железнодорожного транспорта. Структурная реформа железнодорожного транспорта — это комплексное воздействие на объект преобразования, включая его подсистемы, направленное на прогрессивное развитие путем привнесения в существующее рациональное ядро принципиально новых для него элементов, способных в комплексе обеспечить достижение широкого спектра синергетических эффектов.

Несомненно, что в условиях современной экономики реформа связана с ее правовым обеспечением. Важно определить, что представляет собой правовое обеспечение структурной реформы.

В широком смысле, под правовым обеспечением реформы понимается процесс, направленный на создание действенного регулятора общественных отношений.

В узком смысле, под правовым обеспечением реформы понимается процесс, связанный с деятельностью государства, направленный на содержательную переработку и создание новых норм материального и процессуального права.

Как следует из дефиниций, субъектами правового обеспечения в первом случае могут выступать любые заинтересованные лица: коммерческие и некоммерческие организации, их объединения, специалисты в соответствующих сферах деятельности, потребители, общество в целом. Во втором случае — субъектом является только государство. Такое деление позволяет устанавливать границы сфер влияния и точки ответственности государства и общества. Если общество влияет в целом на весь процесс реформирования, в т.ч. порождая общественные отношения, то государство играет ведущую и решающую роль в позитивном правовом регулировании общественных отношений. Точно также, если общество несет ответственность в целом за последствия реформ, то государство — за создание эффективного механизма правового регулирования, обеспечивающего успех реформ.

В связи с остротой и актуальностью проблемы правового обеспечения предпримем попытку ответить на вопрос, какие подходы к правовому обеспечению структурной реформы позволят создать эффективный механизм правового регулирования деятельности на железнодорожном транспорте России.

В соответствии со ст. 4 ФЗ “О естественных монополиях”, железнодорожные перевозки являются естественно-монопольной сферой деятельности.

Действующее законодательство не персонифицирует субъект естественной монополии в сфере железнодорожных перевозок. По основанию осуществления хозяйственной деятельности в сфере железнодорожных перевозок к субъектам естественно-монопольной деятельности можно отнести Министерство путей сообщения Российской Федерации, железные дороги, а также другие предприятия федерального железнодорожного транспорта (например, ГУП “Рефсервис” — рефрижераторные перевозки), осуществляющие отдельные виды перевозок. Кроме того, МПС РФ в соответствии с Положением “О Министерстве путей сообщения Российской Федерации” регулирует хозяйственную деятельность вышеназванных организаций.

При этом если хозяйственная функция в естественно-монопольной сфере присутствует у МПС РФ, железных дорог, других ГУПов, то правовой статус этих субъектов естественной монополии абсолютно разный. Приведем легальные дефиниции.

Согласно п. 1 Положения “О Министерстве путей сообщения Российской Федерации” Министерство является федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии со ст.2 ФЗ “О федеральном железнодорожном транспорте” железная дорога — основное государственное унитарное предприятие железнодорожного транспорта, обеспечивающее потребности экономики и населения в перевозках. Согласно ст.ст. 113, 115 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) государственное унитарное предприятие является коммерческой организацией, следовательно, имеет основной целью своей деятельности извлечение прибыли (ст. 50 ГК РФ).

Не вдаваясь в силу ограниченного размера статьи в подробности полного функционального наполнения деятельности, можно сделать вывод о том, что функция государственного управления и хозяйственная функция в естественно-монопольной сфере, реализуемые федеральным органом исполнительной власти на железнодорожном транспорте, противоречат его правовому статусу и организационно-правовой форме.

Таким образом, вышеизложенные правовые аспекты вкупе с рядом серьезных проблем железнодорожного транспорта требуют создания новых правовых, экономических, финансовых, организационных механизмов, выступающих базисом дерегулирования естественно-монопольной сферы — железнодорожных перевозок.

Безусловно, реформа, определяемая как структурная, требует разработки и внесения новаций в законодательство.

Ключевые предпосылки и принципы реформирования, определенные Программой структурной реформы, вслед за реформой экономики железнодорожного транспорта предопределяют изменение отраслевого законодательства. Известно, что изменениям до степени новых редакций, планируется подвергнуть федеральные законы “О федеральном железнодорожном транспорте” и “Транспортный устав железных дорог”. Изменения коснутся также и федерального закона “О естественных монополиях”. Планируется принятие не имеющего аналогов в современном российском законодательстве федерального закона с рабочим названием “Об открытом акционерном обществе “Российские железные дороги”.

Новации законопроектов касаются практически всех элементов правоотношений. Понятийный аппарат также подвержен новизне. Так, вводится понятие “инфраструктура”, услуги по использованию которой в результате реформирования должны представлять естественно-монопольную сферу деятельности субъектов естественных монополий.

Вместе с тем, в практической законопроектной работе особую сложность представляет определение содержания новаций. Имеются в виду ситуации, когда необходимость изменения нормы или создания новой нормы признается всеми заинтересованными лицами, а конкретное наполнение общеобязательного правила поведения вызывает серьезные дискуссии. Так, например, изменение статуса перевозчика и, следовательно, его прав и обязанностей не вызывает сомнений, а конкретное наполнение подвергается внешнему влиянию, зачастую — негативному.

Несомненно, что такая проблема возникает всегда, когда ведется законопроектная работа, важно другое — необходим эффективный инструментарий для решения проблемы.

О правовых предпосылках законопроекта “Об ОАО “РЖД”.

Как уже говорилось, законопроект представляет собой прецедент в современном российском законодательстве. Отчасти такое исключительное положение обусловлено особым правовым статусом железнодорожного транспорта, отчасти — спецификой сложившейся ситуации и ролью отрасли в экономике страны.

ГК РФ содержит условия создания хозяйственного общества, учредителем которого выступает Правительство РФ, только в форме федерального казенного предприятия (ст. 115 ГК РФ), имущество которого принадлежит обществу на праве оперативного управления. По общему правилу, предусмотренному ст. 10 ФЗ “Об акционерных обществах”, государственные органы не вправе выступать учредителями акционерного общества. В качестве исключения из общего правила, гипотеза нормы, предусмотренной пунктом 4 ст. 7 Федерального закона “Об акционерных обществах” закрепляет, что учредителями общества в случаях, установленных федеральными законами, может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Особенности создания открытого акционерного общества, учредителем которого выступает государство в лице Правительства РФ, не предусмотрены ни ГК РФ, ни ФЗ “Об акционерных обществах”, ни другими актами гражданского законодательства.

Таки м образом, правовое регулирование особенностей создания ОАО “РЖД” должно соответствовать действующему законодательству и может осуществляться только специальным законом.

Абстрагируясь от декларативных целей законопроекта, необходимо определить две сверхцели: а) обеспечение “плавного” перехода хозяйственной функции в сфере железнодорожных перевозок от МПС РФ и ГУПов к ОАО “РЖД”; б) создание основ для устойчивого функционирования железнодорожного транспорта в рамках ОАО “РЖД”.

Достижение целей возможно при выполнении следующих основных требований:

1. Наличие обоснованной концепции законопроекта;
2. Обеспечение системности правового регулирования;
3. Обеспечение комплексности правового регулирования;
4. Учет последствий трансформации экономических отношений и правоотношений при принятии решений.

Подходы к правовому обеспечению структурной реформы

Проблематику подходов к правовому обеспечению структурной реформы можно отразить двумя вопросами:

1. Должно и может ли позитивное право отражать динамику реформ?
2. Какой инструментарий позволит создать эффективный механизм правового регулирования?

Должно и может ли позитивное право отражать динамику реформ? Очевидно, что реформа — это динамическое развитие преобразований, которое будет активно оказывать влияние на общественные отношения и, более того, формировать новые общественные отношения в сфере деятельности на железнодорожном транспорте. Таким образом, существующие в какой-то отрезок времени общественные отношения объективно будут подвержены изменениям в связи с их устареванием, а новые — не будут урегулированы правом. Для решения вопроса об отражении позитивным правом динамики реформ проанализируем всю совокупность общественных отношений путем разделения их на группы. Совокупность общественных отношений можно разделить на четыре группы, три последние из которых сформированы исходя из этапов, предусмотренных Программой структурной реформы на железнодорожном транспорте. Группы общественных отношений:

1. существующие правоотношения (отношения, урегулированные действующим законодательством);
2. отношения, которые возникнут в период до 2003 года;
3. отношения, которые возникнут в период с 2003 до 2006 года;
4. отношения, которые возникнут в период с 2006 до 2011 года.

Первая группа отношений — это общественные отношения, которые подлежат реформированию.

Отношения должны претерпеть изменения в связи с расширением форм собственности на железнодорожном транспорте (декларируется частная собственность), созданием хозяйствующего субъекта (ОАО “РЖД), передачи имущества железнодорожного транспорта в собственность ОАО “РЖД”, разделением функции государственного регулирования и хозяйственной функции, наличием других значимых факторов, прежде всего экономического характера.

Вторая группа отношений — это общественные отношения, возникающие по поводу создания хозяйствующего субъекта, являющегося естественной монополией в сфере железнодорожных перевозок.

По этой группе отношений необходимо нормативно-правовое регулирование вопросов:

создания ОАО “Российские железные дороги” и наделения его основными фондами и другим имуществом;
правопреемства кредиторской задолженности и других обязательств;
ликвидации ГУПов и наделения их статусом структурных подразделений и др.

Третья группа отношений — общественные отношения, возникающие по поводу организационно-правового обособления самостоятельных структурных образований, осуществляющих отдельные виды деятельности.

По этой группе должны быть урегулированы отношения по поводу реорганизации ОАО “РЖД”: процедура реорганизации, создание механизмов взаимоотношений дочерних обществ с материнской компанией, подготовка законодательной основы для приватизации дочерних компаний и другие вопросы.

Четвертая группа отношений — это общественные отношения по поводу создания развитого конкурентного рынка железнодорожных перевозок.

Структурирование отношений (по условию хронологии их возникновения) позволяет сделать следующие выводы:

позитивное право должно отражать динамику реформ на трех уровнях:

а) на уровне декларативного нормативного акта (Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте);
б) на уровне норм-принципов, включаемых в законопроекты;
в) на уровне включения в законодательные акты норм, регулирующих переходные положения;
позитивное право может отражать динамику реформ только на ближайшую перспективу (до 2003 г.);
потребуется дополнительное правовое регулирование отношений, которые будут возникать после 2003 г.

2. Какой инструментарий позволит создать эффективный механизм правового регулирования?

Коренной вопрос реформирования железнодорожного транспорта заключается в том, с помощью какого инструментария возможно достижение наибольшей результативности правового воздействия на общественные отношения. Для создания эффективного механизма правового регулирования (МПР) необходима взятая в единство система правовых средств.

Нормы, как структурный элемент МПР, в системе правовых средств играют роль связующего звена между правоотношениями и актами реализации прав и обязанностей. Следовательно, необходимо целенаправленно стремиться к тому, что некая совокупность норм, регулирующих отдельные правоотношения, и вся их совокупность должны образовывать устойчивую систему норм и правоотношений. На практике это означает, что нормы каждого из законопроектов и всех законопроектов в целом должны образовывать систему, когда множество взаимодействующих элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, составляют целостное образование. Это правило относится и к подзаконным актам, которые будут приниматься во исполнение вступивших в силу законопроектов, а также к локальным нормативным актам ОАО “Российские железные дороги”.

Целостное образование множества взаимодействующих элементов достигается путем разработки связующей основы для всего разнообразия правоотношений и норм в сфере деятельности на железнодорожном транспорте. Такой связующей основой должна выступить концепция.

Концепция — основная идея, через призму которой определяются цели, предмет правового регулирования, круг субъектов правоотношений, их субъективные права и обязанности. Концепция может быть представлена как основная идея всего нормативно-правового обеспечения структурной реформы, так и рассматриваться как идея отдельно взятого законопроекта. В этом состоит универсальность концептуального подхода к регулированию правоотношений.

Наряду с решением задачи построения системы норм необходимо выстраивание комплексного подхода к регулированию правоотношений. При этом если системность отвечает за целостность “организма” норм и правоотношений, то комплексность — за выявление и учет всех инфраструктурных, базисных правоотношений. Иными словами, реализация принципа комплексности позволяет “наполнить” систему норм и правоотношений, обеспечивая ликвидацию пробелов в законодательстве.

Подводя итог, отметим, что эффективный механизм правового регулирования в сфере деятельности на железнодорожном транспорте будет создан при наличии концепции, обязательными структурными элементами которой должны выступать системность и комплексность.

Реализация концептуального подхода к нормативно-правовому обеспечению структурной реформы на железнодорожном транспорте на практике приведет к оптимизации законопроектной работы, сокращению времени дискуссий и обсуждений, позволит осознанно принимать или отклонять предложения заинтересованных лиц, избежать коллизий и пробелов, и самое главное & #821 2; т акой подход исключает несостоятельность или ложность самой концепции за счет системы внутренних взаимосвязей.