Железные дороги ждут инвесторов и законодателей

Чуть менее года прошло с момента обнародования идеи о реализации крупных инфраструктурных проектов на основе государственно-частного партнерства (ГЧП). За использование данного механизма на железных дорогах высказались практически все высшие государственные чиновники, а ОАО “РЖД“ в октябре 2004 года разработало основные направления и перечень проектов, запланированных к реализации на принципах ГЧП. Однако процесс перехода от одобрений и деклараций к конкретным шагам остается затруднен. Причины — в области управления и права.

Экономика: как объекту стать проектом?

В процессе привлечения инвестиций в инфраструктуру железнодорожного транспорта на принципах ГЧП отчетливо видны как минимум два “замкнутых круга“. Первый начинается с определения объектов инвестирования, продолжается отсутствием тщательно проработанных инвестиционных проектов, в результате чего возникает проблема с привлечением финансовых ресурсов и круг замыкается.

Инфраструктурные объекты, в которые государство призывает инвестировать частный капитал, имеют стратегическое государственное значение в социально-экономическом и политическом плане. К таким объектам ОАО “РЖД“ относит, например, строительство железной дороги от Транссиба до города Кызыл в Республике Тыва, проект завершения строительства ветки Беркакит — Томмот — Якутск, создание высокоскоростных магистралей (Москва — Санкт-Петербург), модернизацию и строительство новых погранпереходов, а также развитие международных транспортных коридоров. Однако в основном эти объекты характеризуются низкой привлекательностью для инвесторов, а инвестирование в них — длительными (более 15 лет) сроками окупаемости.

Исправить ситуацию мог бы механизм ГЧП. Например, в Испании к концу 2004 года он позволил привлечь 73 млрд. евро частных инвестиций в проекты, которые на первый взгляд были нужны только государству.

Однако привлечь частного инвестора в такую капиталоемкую отрасль как железные дороги только государственными интересами и рассказами “о выгодах будущих периодов“ невозможно. При множестве объектов для инвестирования налицо отсутствие проектов, способных привлечь частного инвестора. Заинтересованный в эффективности использования вложенных средств инвестор, а в его роли выступает не только частный бизнес, но и государство, хочет видеть полное обоснование проекта (бизнес-план, ТЭО, инвестиционный меморандум), дающее ответ на ключевые вопросы:

Если ответы на эти и ряд других вопросов относительно каждого конкретного объекта будут максимально полными и понятными, частный бизнес может принять участие в инвестировании на принципах ГЧП. Даже если это участие будет носить “благотворительный“, например, патриотический характер. Тот же Транссиб, согласно проекту, должен был окупиться за 100 лет. Однако инвесторов времен Александра III это не отпугнуло от участия в строительстве.

Если же подобная работа по каждому конкретному объекту инвестирования не проведена, либо проведена на низком профессиональном уровне с элементами коррупции (что, к сожалению, в России не редкость), то, во-первых, со стороны частного бизнеса не будет доверия, и решение об инвестировании не будет принято. А во-вторых, даже если частный бизнес примет участие в ГЧП, вполне может возникнуть вопрос об эффективности использования средств государственного бюджета. И тогда уже технико-экономическим обоснованием проекта будет заниматься Счетная палата РФ. Стоит ли говорить, что не многие частные инвесторы готовы разделить с государством подобные риски.

Таким образом, разорвать первый замкнутый круг способен проектный подход для привлечения финансирования и управления инвестиционным процессом. По крайней мере, для строительства новых участков железнодорожной сети. Модернизацию существующей инфраструктуры для “удовлетворения растущего спроса на перевозки со стороны широкого круга потребителей“, по словам президента ОАО “РЖД“ Геннадия Фадеева, компания готова взять на себя. Для этого из 1, 870 трлн. рублей, которые ОАО “РЖД“ планирует инвестировать до 2010 года, 61% будет направлен в инфраструктурные объекты. Как заявила в декабре прошлого года вице-президент ОАО “РЖД“ Галина Крафт, “основными инструментами, через которые мы рассчитываем привлечь до 2010 года около двух трлн. рублей, являются выпуски облигационных займов“. Для ГЧП здесь места нет.

Законодательный ступор

Второй замкнутый круг, сдерживающий инвестиции в инфраструктуру железных дорог, создан пробелами в законодательстве.

Несмотря на то, что термин ГЧП никак не представлен в российском праве, закон не запрещает частным инвесторам и государству строить новые объекты железнодорожной инфраструктуры, создавая совместные предприятия. Процесс этот регулируется законом “Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений“ и статьями 124 и 125 ГК РФ. Данный правовой механизм успешно работает на региональном уровне, например, в жилищном строительстве.

Однако, положения федерального закона “Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта“ ограничивают в обороте все инфраструктурное имущество ОАО “РЖД“. Поэтому, если частный партнер берется инвестировать в строительство железной дороги, то создаваемое на его средства имущество (инфраструктура общего пользования) может принадлежать только государству, а эксплуатировать ее и получать от этого доход может только ОАО “РЖД“.

Выходом из ситуации могло бы стать принятие закона “О концессионных соглашениях“, который называют ключевым элементом в механизме ГЧП. Согласно его проекту, государство на основании концессионного соглашения допускает частного инвестора к управлению госимуществом, которое тот модернизирует либо создает для извлечения прибыли. При этом все имущество находится в государственной собственности, как в течение срока действия концессионного соглашения, так и по его окончании.

Кроме того, по замыслу авторов законопроекта, в концессионном соглашении на основе данных ТЭО определяются параметры и характеристики инфраструктуры, которая требуются государству, сроки ее создания либо модернизации частным инвестором-концессионером, а также срок, в течение которого тот имеет право пользоваться этой инфраструктурой для возврата инвестиций и извлечения прибыли.

Однако работа над законопроектом ведется уже почти десять лет, в течение которых все оптимистические и пессимистические прогнозы его принятия многократно не оправдались.

Жизнь опережает законы

Государственно-частное партнерство в “каноническом“ или западном понимании этого термина пока остается вопросом будущего. В настоящем времени партнерство частного бизнеса с государством и ОАО “РЖД“ уже состоялось. Частный бизнес охотно инвестирует в объекты, связанные с обеспечением транспортной доступности и/или оптимизации логистики конкретных предприятий, входящих, как правило, в состав крупных финансово-промышленных групп. Примеры — строительство 158-километровой ветки железной дороги к Средне-Тиманскому бокситовому месторождению ОАО “СУАЛ-Холдинга“ (эксплуатируется с 2002 года) и 1,5-километровой ветки от Октябрьской железной дороги к нефтяному терминалу ОАО “ЛУКОЙЛ“ в порту Высоцк (движение открыто в 2004 году). На очереди — строительство веток, ведущих от БАМа к месторождениям полезных ископаемых в Восточной Сибири.

Объем инвести ций, сроки окупаемости и условия реализации таких проектов консультанты и юристы рассчитывают уже не первый год, в том числе в рамках инвестиционных проектов развития промышленных предприятий. Основной коммерческий эффект такого инфраструктурного проекта заключается не столько в получении прибыли от самой перевозочной деятельности, сколько в увеличении объемов промышленного производства и экспорта продукции. По этой же причине не столь значителен и вопрос о собственнике построенной за счет частного капитала железной дороги.

Государство также получает весомый эффект от таких проектов: во-первых, “частник“ создает железнодорожную инфраструктуру общего пользования — неотчуждаемое госимущество, увеличивая активы ОАО “РЖД“, во-вторых, появляется источник роста грузооборота, в-третьих, как в случае с БАМом, увеличивается грузопоток на недозагруженных направлениях. И, наконец, в-четвертых, прибыль от реализации подобных проектов может быть инвестирована самим государством и ОАО “РЖД» в строительство непривлекательных с коммерческой точки зрения объектов инфраструктуры.